案情

2021年7月，A市市场监管局收到A药业有限公司提交的行政复议申请书，请求撤销A市B区市场监管局对该区中心卫生院C使用劣药地奥心血康胶囊的行政处罚决定，认为作为涉案药品供应商，该处罚决定侵犯了申请人合法权益，理由是B区市场监管局在对卫生院C的药品抽检和复检过程中，抽样保管时间分别为130日和60日，严重超出《药品质量抽查检验管理办法》规定的25个工作日时限，违反法定程序，可能导致检验结论错误。

从行政处罚决定书可以看出，B区市场监管局在卫生院C抽取的地奥心血康胶囊（生产企业：A公司），“检查”项下水分为13.2，不符合《中华人民共和国药典》2020版一部“不得过11.0”的规定，被认定为劣药。B区市场监管局决定给予卫生院C没收违法所得3.68万元，并处货值金额5倍罚款的行政处罚。在规定时间内，卫生院C未提出申诉、听证和行政复议要求，并按时缴纳了罚款，但依据其与A公司签订的药品采购合同，卫生院C向A公司索取赔偿50万元，并直接扣留部分未付货款。

分歧

对医疗机构使用药品抽检不合格进行行政处罚，在被处罚人未提起行政复议的情况下，药品供应商以利害关系人身份作为第三人申请行政复议，复议机关应否受理？复议机关内部存在两种不同意见。

一种意见认为

A公司是本行政处罚案的利害关系人，虽然从表面上看，B区市场监管局处罚对象是药品使用机构卫生院C，但该行政行为影响了药品供应商A公司的利益，使其具有了法律上的利害关系。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。本案符合该法第六条第（一）项规定的行政复议范围和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《条例》）第二十八条第（二）项规定的“申请人与具体行政行为有利害关系”等受理条件，复议机关应当受理其行政复议申请，并依法作出复议决定。

另一种意见认为

B区市场监管局作出的处罚决定书相对人是卫生院C，并未认定A公司的违法责任，未增设其义务、减损其权益，故申请人作为涉案药品的供应商，因该行政处罚决定导致被罚款属于民事纠纷，与该决定书没有行政法意义上的利害关系，这种民事法律关系不能因此转化为行政法律关系。因此，A公司不符合《条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，故依法不应受理或驳回A公司的行政复议申请。

评析

本案的关键是正确判定A公司是否与该行政处罚决定书之间具有行政法意义上的利害关系。

行政复议法规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，对行政机关作出的行政处罚决定不服的，可以提起行政复议。因此，A公司只要认为该行政处罚侵犯了其合法权益，就可以依法提起行政复议。但需要满足《条例》规定的受理条件，即申请人与具体行政行为有利害关系。

行政法意义上的利害关系人，最早见于《中华人民共和国行政许可法》，该法第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”这里的利害关系是指公民、法人或其他组织的合法权益与行政许可行为之间存在的因果关系，且应当是直接关系。

行政复议法赋予了第三人参加行政复议的权利，该法第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”《中华人民共和国行政诉讼法》赋予了第三人参加诉讼的权利，该法第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”

根据上述分析可知，行政处罚中第三人的复议权不是独立享有、主动行使的，而是属于符合一定条件的从属性、依附性和被动性权利。

首先，需要行政处罚案件的当事人提起行政复议申请。在复议申请已被受理、复议活动并未结束之时，由第三人主动申请或复议机关通知其参加，如果行政复议尚未开始或已终结，就谈不上参加复议。

其次，第三人同申请复议的具体行政行为有利害关系。一般应当为直接关系，而不是间接关系。

第三，该项权利不是必然的法定权利。原则上其不能成为行政复议的当事人，虽然可以主动申请参加复议，但能否参加由复议机关决定。

据此，第一种意见认定A公司是本案的利害关系人，认为该处罚影响了其合法权益，就有权提起行政复议，这种承认A公司具有复议申请权的观点是正确的。但并不是所有的利害关系人提起行政复议申请，都必然具有法定主体资格，被复议机关受理。只有行政机关行政处罚行为影响了其法定的权利义务，导致其与具体行政行为具有直接利害关系，符合行政复议范围，复议机关才能决定受理。A公司与本处罚决定书之间没有直接利害关系，因此复议机关对A公司提出的复议申请不应受理，故第一种意见是错误的。

第二种意见认为A公司不是本处罚决定书的相对人，该行政处罚并未认定A公司的违法责任，对其权利义务没有行政法意义上的关系，建议不予受理或驳回复议申请，总体上是正确的。但应当告知申请人，其与行政处罚当事人的纠纷属于民事法律关系，应当通过民事诉讼或其他法律渠道解决。同时，应当向执法机构发出行政复议建议书，指出其在监管执法过程中存在的不规范问题，要求其严格遵守监督抽检的时限、环境、条件等程序要求，保证监管执法活动的严谨性、规范性。

（本文属学术性探讨，除法律法规明确规定外，不作为执法依据。）