FDA对药品监管的上百年历史中，在履行其使命的过程中，最为显著的特征，是依靠科学作为决策的主要依据，并因此成为世界上最受尊重的监管机构之一。[1] 除了确保人用药品的安全性、有效性和安全保障保护公众健康之外，FDA通过促进加快创新速度，让公众更快地获得亟需药品；同时，通过帮助公众获得用药所需的准确和基于科学的信息，促进和改善公众健康。在实现上述使命的过程中，对新药申请的审评，发挥着不可替代的核心作用。[1]

上世纪90年代至今，FDA药品监管进入应用科学时代，为实现对现代生物医学产品的监管，FDA必须具备监管和很多复杂的医学与科学领域的专业知识，包括个体化医疗、基因组学、生物技术等。在药品审评和上市后监管过程中，FDA向药品申请人提出如何研发产品的建议，必须掌握支撑用于检测和评价新药方法的科学。[1] 1992年，美国国会通过处方药生产企业付费法案（Preion Drug User Fee Act，PDUFA）， 从1993开始实施《PDUFA法案》后，FDA成功逆转了之前备受社会各界诟病的“药品上市迟滞”（drug lag）。在经历了多个上市药品因安全性事件撤市的曲折之后，通过与产业界谈判制定PFUDA绩效目标，适时调整、完善审评政策，在保证药品安全、有效、优质和通过加快药品审评速度激励创新之间，实现了平衡。

PDUFA VI规定的药品审评绩效目标

处方药生产企业付费法案（Preion Drug User Fee Act）被认为是FDA步入现代新药审评的基石。[2] PDUFA法案设定了届满条款（sunset clause），经过各方协商修订后，每5年由国会重新授权（reauthorization），之后由时任总统签署成为法律。该法案以立法的方式确保，在国会对FDA的拨款逐年增加的前提下，通过处方药生产商付费（user fee）方式，为FDA提供必要的补充资源，维持可预测的和具有效率的人用药品和生物制品申请审评流程。作为协商的结果，药品监管机构承诺的绩效目标中（PDUFA VI绩效目标，参见表1），审评时间与审评完成情况，最受患者、行业和利益攸关方关注。正所谓“一寸光阴一寸金，寸金难买寸光阴。”

▲表1. PDUFA I~VI颁布情况（数据来源：参考资料[3] 药品康德内容团队制图）

2015年9月至2016年2月期间，FDA与医药行业代表、患者和消费者权益团体、医疗保健专业人士和其它公共利益攸关方协商后，为PDUFA VI制定加强方案。这些加强方案，作为《FDARA法案》第I编，经过国会通过和总统签署后成为正式法案。通过处方药生产商付费这一手段，为FDA提供必要的补充资源，维持可预测和具备效率的人用新药和生物制品的审评流程。

《FDARA法案》使得FDA在2018-2022财年能够持续获得稳定且持续的资金来源，通过将关键新药推向市场，帮助亟需患者，履行FDA保护和促进公众健康，促进创新的使命。

▲表2. PDUFA V、VI审评时间绩效目标（数据来源：参考资料[4，7] 药明康德内容团队制图）

▲表3. 通过立法建立的加快审评审批计划数据来源：参考资料[5，6，7，8，9] 药明康德内容团队制图

政府问责办公室：FDA新药审评绩效评价

近日，美国政府问责办公室（Government Accountability Office，GAO）发表2014-2018财年FDA药品申请审评时间报告，详细考察了FDA多个审评部门，以及不用治疗领域药品的申请审评绩效目标完成情况。[10]

不同部门审评的新药申请中，加快审评审批认定占比不同

该报告调研了从2014财年到2018财政间提交的637份原始新药申请（包括新药申请/NDA申请与生物制品许可申请/BLA申请，下同），结果表明，各部门审评的新药申请中，优先审评认定占比有所不同。（1）皮肤病与牙病用药审评部门审评的新药申请中，有6％具有优先审评认定；而抗感染药物审评部门审评的新药申请中，优先审评认定高达56%。（2）麻醉、镇痛和成瘾药物审评部门审评的新药申请中，4％涉及新分子实体，而神经疾病用药部门所审评的新药申请中，有52％涉及新分子实体。（3）移植与眼科用药审评部门审评的新药申请中，没有重大发补；而胃肠病与先天性疾病用药审评部门审评的新药申请中，有36%涉及重大发补。

▲图1. 2014-2018财年FDA新药审评部门审评新药所涉PDUFA V与PDUFA VI绩效目标项目情况（图片来源：参考资料[10]）

调研所涉的637项申请中，18%具有1项加快审批计划资质，9%具有2项或3项加快审批计划资质。代谢病与内分泌病用药审评部门所审评的药品中，没有符合1项或多项加快审批计划资质的申请；抗病毒用药审评部门所审评的药品中，52%具有1项或多项审评资质。

不同审评部门所审评的新药申请中，符合1项或多项加快审批计划的申请分布相对集中。以癌症用药审评部门为例，很多癌症用药的适应症，涉及严重或威胁生命的病症，因此，更有可能获得优先审评认定或加速批准。但皮肤病用药或牙科用药审评部门所审评的新药申请，涉及严重或威胁生命的病症相对少。

▲图2. 2014-2018财年中，具有1项或多项加快审批计划资质的新药申请（图片来源：参考资料[10]）

▲图3. 2014-2018年，不同审评部门的平均审评时间（图片来源：参考资料[10]）

不同审评部门之间，审评时间存在差异。血液病与癌症用药审评部门的审评时间较快。FDA认为，有多个变量可能导致这些差异。例如，申请人的经验水平不同，可能会影响新药申请的质量或对FDA要求提供信息的响应速度；不同治疗领域新药申请的复杂程度有所不同；在风险-获益方面，癌症用药与血液病用药审评部门的考量，可能会与其它部门有所不同。与皮肤病用药或牙病用药审评部门相比，一些药品审评部门，例如癌症用药审评部门，所审评的药品，可能更多是针对严重或危及生命的病症的治疗药品，在风险-获益方面的权衡，会因所针对的病症的严重程度或危机生命的程度不同，而存在差异。

不同审评部门审评的新药申请之间，审评轮次存在差异，所调研的637个新药申请全部完成完整的首轮审评；其中99个经历了完整的第二轮审评；在这99个经历了完整的第二轮审评的新药申请中，有20个经历了完整的第三轮审查，其中有3个经历了完整的第四轮审评。

不同轮次的审评时间目标范围存在差异，首轮审评的目标日期从少于6个月到15个月不等，而后续轮次的审评时间，从不到2个月到9个月不等。

▲图4. 2018财年，FDA不同审评部门新药申请完成审评轮次总天数（图片来源：参考资料[10]）

PDUFA VI绩效目标中，促进使用不同证据来源支持新药申请计划实施情况

FDA正在贯彻实施多项计划，用于评估和促进FDA审评部门和申办方采用源于从传统临床试验之外的证据，来支持新药申请。这些计划包括：

真实世界证据计划

真实世界证据（real world evidence，RWE），是从真实世界数据（real world data，RWD）分析获得的有关药品使用、潜在获益或风险的临床证据。与采集自传统的临床试验中的数据不同，RWD通常从电子病历、医疗保险索赔和账单数据，以及药品和疾病登记等来源定期采集。 

RWE计划的目的，是在采用其它证据的同时，评估使用RWE的潜力，以期为药物有效性相关的监管决策提供帮助，尤其是用于支持药品的标签变更批准，例如扩展或变更适应症。

以患者为中心的药物开发

以患者为中心的药物开发（patient-focused drug development），运用患者、照护者等采集的患者患病或病症体验数据，包括相关症状、疾病对患者的影响，患者的身体机能与生活质量，以及患者对治疗的偏好等。在同时采用其它来源数据的基础上，患者体验数据可为临床结局评价提供信息。临床结局评价用于评价临床试验的临床获益。 

推动以患者为中心的药物开发的最终目的，是将患者的建议、意见纳入药物开发与评价，包括促进和推动采用系统方法，在药物开发期间采集和充分利用稳健可靠、有意义的患者和照护者建议和意见，包括患者体验数据。

复杂的创新临床试验设计

复杂的创新试验设计，指那些迄今为止很少或从未采用过的具有复杂或创新功能的临床试验设计。这方面的一个实例是复杂自适应临床试验设计。与传统的临床试验设计不同，传统的临床试验设计在试验开始时就固定了试验设计的特征，例如样本量或治疗，而自适应设计则是针对试验开始时还没有的信息进行调整。复杂的创新性试验设计，可能最相关的情况，包括受试者群体较小或受限的情况，例如儿童群体；或存在未竟需求的疾病，例如罕见病。

通过推动复杂创新性临床试验设计的目的，促进多种不同类型的复杂创新试验设计的运用，支持有关新药的监管决策，并将相关的适用方法整合到更多治疗领域的药物开发中。

药物开发工具资质确认计划

药物开发工具，指有助于药物开发和监管审评的方法、材料或措施，例如临床结局评估与生物标志物。

药物开发工具资质确认计划的目的，是核实、验证可用于药物开发与监管审评中具体诠释和应用的药物开发工具，包括特定的生物标志物和临床结局评价。获得资质确认的工具，可用于特定和已确定的用途，无需进一步评估。一旦获得FDA的资质确认，就可以在所有药物开发计划中，在适用情况下，采用相应的药物开发工具，无需FDA重新考虑和确认其适用性。

通过模型提供信息的药物开发

通过模型提供信息的药物开发（model-informed drug development），指在药物开发中使用各种定量模型，包括模拟，但不包括需要借助于计算机模拟确定的确定性临床试验操作特征的统计设计。相关模型可用于整合来自各种数据源的信息，或开发由于受限于患者群体小之类的限制因素，而无法或不能通过临床试验生成的信息。

推动基于模型的药物开发的目的，是为了促进通过模型提供信息的药物开发方法，将相关方法整合到更多治疗领域的新药申请中。

FDA一直在推动上述5项计划，采取的举措包括，与主要利益攸关方举行公开研讨会；发布针对行业和FDA员工的指南；启动试点计划；发展FDA员工能力，提供培训和其它教育资源。目前和将来的举措，包括发布附加指南和修订FDA的相关政策与流程。一些试点计划，可能会一直持续到2021年以后。

这些计划已经初见成效。近年来，采用复杂创新临床试验方案的新药临床试验申请，出现增长态势。在FDA受理的新药申请发补中，有两项采用了模型提供的信息。药物开发工具资质确认计划下的生物标志物申请提交有所增加，临床结局评价资质认证计划也呈现持续增长态势。FDA预期，随着相关计划全面展开，将会有更多采用源于传统临床试验之外的证据。

结语

PDUFA法案的发展变迁，一直被认为是分析、了解上世纪80年代以来，FDA在药品审评审批改革方面发展变化的窗口。

分析FDA的新药审评绩效，应该跳出从单纯的药品监管看问题的狭隘视野，从更为广泛的社会发展大背景下分析药品监管与绩效。从公共价值的角度看，新药审批监管是创造公共价值的过程，是在公共性规范的基础上，通过政府与来自营利部门和非营利部门等的公平竞争达成关系到责任、创新和治理绩效之间的平衡。从政策评估的角度分析，公共价值可被视作绩效测量的框架，这种理解与近几十年来兴起的包括新药审批监管在内的公共服务领域改革密切相关。

考虑公众、客戶群体、受益人和其它利益攸关方的条件下，协商谈判定义公共价值，将公共价值标准从药品监管部门拓展至营利部门、非营利部门和利益攸关方（包括公民、纳税人、客户群体在内），通过合作递送网络生产公共价值；覆盖监管部门的领导力、能力建设、资源配置、对公众和利益攸关方的回应能力和合作能力、透明、开放、创新能力。新药审批监管部门不仅是达成组织目标的专业机构或者绩效合同的制定机构和管理机构，也成为实现公共价值的探索机构和创造机构。新药审批监管机构不仅“向上”、“向外”寻求资源创造实现公共价值的各种条件，同时“向下”确保新药审批监管的效率与正当性。[11] 

处方药生产商付费法案（PDUFA I-VI）的制定、发展历程表明，新药审批监管部门与公众、客戶群体、受益人和其它利益攸关方协商、制定的公共价值本身，被视为绩效测量的评价标准。传统公共行政责任机制为向上负责;新公共管理是负责执行上级目标，遵守绩效承诺，向利益攸关方负责，最终实现通过确保药品安全、有效、质量可控，保护公众健康，促进创新的使命。在公共价值管理构架下，责任机制围绕公共价值的实现运作，责任由药品监管机构与利益攸关方协商谈判的目标和对目标的监督决定。FDA的新药审评监管采取国会拨款与生产商（申请人）付费结合的形式，欧盟、英国、日本的药品监管机构，采取申请人付费制度，在客观起到了在确保社会资本在公共性规范基础上重新分配以达成促进协同产出（co-production），并调动可利用资源提高效率的目的。

从公共价值视角，在传统公共管理与新公共管理的基础审视新药审批监管，应突破传统公共管理中，政府不应干涉具有良好资源配置的能力的自由市场竞争，以及新公共管理的准市场公共服务供给未能从根本上打破监管部门与市场、社会的对立关系的局限。结合治理理念与制度设计，突破以公共选择理论为基础的强调通过去中心（突破监管机构作为垄断性公共服务主体）与分权（监管机构垄断的权威更多地向全社会开放），体现从现代性到后现代性的话语转换，反映从单纯的监管机构管理到网络治理的制度变迁过程，超越以3E（经济、效率、效益）为中心的新公共管理语境下对市场失灵、监管失灵的强调，构建以公共性为规范的政府、监管机构、市场、社会的合作模式，从单纯的监管向治理、共治、善治转化。