撰稿 | 佟红岩
来自 | 蒲公英（ouryao.com)

5月份国家药监局向社会公开征求《药品管理法实施条例》修订草案的意见，药品上市许可持有人(以下简称持有人)制度是本次条例修订的重要内容，持有人制度迎来在法规层面进一步发展和完善的机会。
从持有人的名称可知，持有人有别于其他市场主体，完全是因为拥有“药品上市许可”，是“药品上市许可”决定了持有人应具备的资质、条件，和应承担的责任和义务。换句话说，药品监管对“药品上市许可”的要求，决定了谁可以成为持有人，如何成为持有人，以及成为持有人后拥有的权利和应承担的责任义务。

“药品上市许可”与持有人制度密切相关，笔者建议在本次实施条例修订中进一步明确“药品上市许可”内涵，区分境内外生产药品上市许可的不同，明确境内生产药品上市许可包含“生产许可”。

依据《行政许可法》，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。不同时期的药品许可，有不同的定义，对获得许可后准予从事活动的表述也不同。

原药品管理法的
药品生产许可和药品进口许可

2019年修订前的药品管理法，药品许可包括境内生产药品的生产许可，和境外生产药品的进口许可。

原药品管理法第三十一条规定，生产新药或者已有国家标准的药品的，须经国务院药品监督管理部门批准，并发给药品批准文号；药品生产企业在取得药品批准文号后，方可生产该药品。该条款明确是对“生产”药品活动的许可，许可的标志是“药品批准文号”，“药品生产企业”才能取得药品批准文号。

原药品管理法第三十九条规定，药品进口，须经国务院药品监督管理部门组织审查，经审查确认符合质量标准、安全有效的，方可批准进口，并发给进口药品注册证书。

该条款未要求进口药品必须由取得进口药品注册证书的企业生产，实践中有不少进口药品是进口药品注册证书获得者委托其他企业生产的，据此，笔者曾在2014年撰文提出，进口药品许可属于药品上市许可。

持有人制度试点阶段的
“药品上市许可”

2015年8月8日发布的《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》正式提出，开展持有人制度试点。

持有人制度试点涉及到突破当时药品管理法的规定，需要全国人大常委会授权后才能开展，2015年11月4日全国人大常委会作出《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》，授权国务院在十省市开展药品上市许可持有人制度试点，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质量承担相应责任。

全国人大常委会的授权，突破了当时药品管理法药品生产企业才能取得药品批准文号的限制，药品研发机构和科研人员可以取得药品批准文号。

2016年6月6日国务院办公厅发布《药品上市许可持有人制度试点方案》(国办发[2016]41号，简称“试点方案”)，试点方案明确，药品研发机构或者科研人员可以作为药品注册申请人，取得药品上市许可及药品批准文号，成为持有人。

试点方案没有就“药品上市许可”再做进一步解释和阐述，从该句中“药品注册”与“药品上市许可”的对应关系来看，此处的药品上市许可，应指获得药品注册的证明性文件；而其中的药品批准文号，依据当时药品管理法，法律地位明确。

试点方案不能超出当时药品管理法及全国人大常委会授权的范畴，因此，虽然名为“上市许可”实则并未超出“药品批准文号”生产许可的范畴，可以视为是特殊的生产许可，非药品生产企业可以获得许可。

新药品管理法中的
药品上市许可

同“药品上市许可持有人”在新药品管理法中出现七十多次相比，“药品上市许可”仅单独出现一次，即第四十条，经国务院药品监督管理部门批准，药品上市许可持有人可以转让药品上市许可。

虽然“药品上市许可”仅单独出现一次，也足以说明，“药品上市许可”在药品管理法中确实存在。

那新药品管理法中的药品上市许可是什么？从第三十五条和第二十四条来看，药品上市许可是指“药品注册证书”。

第三十五条规定，药品上市许可持有人是指取得药品注册证书的企业或者药品研制机构等。

第二十四条规定，在中国境内上市的药品，应当经国务院药品监督管理部门批准，取得药品注册证书。

新药品管理法中“药品上市许可”取代了此前的生产许可和进口许可，之前已获批准的生产许可和进口许可自动转为上市许可，新旧制度无需衔接安排，也没有过渡期，说明药品上市许可能够兼容下生产许可和进口许可。

境内生产药品的上市许可
包含生产许可

持有人取得药品注册证书后获准从事哪些特定活动？

药品法的二十四条明确，境内上市药品需要取得药品注册证书，则说明，药品注册证书是药品在“境内上市”的许可。

对于境内生产的药品，从以前的生产许可改为现行的药品上市许可，从新旧制度衔接的角度，现行的药品上市许可是否包含药品生产许可值得探究和讨论。

新药品管理法第八十三条明确，已被注销药品注册证书的药品，不得生产或者进口、销售和使用。

第九十八条规定，禁止未取得药品批准证明文件生产、进口药品。《刑法修正案十一》新增加的妨害药品管理罪包括，未取得药品相关批准证明文件生产、进口药品或者明知是上述药品而销售，足以严重危害人体健康的情形。

前述条款说明需要取得“许可”才能从事药品的生产活动，也就意味着药品管理法中仍有产品的生产许可。

取得药品批准证明文件，即药品注册证书才能生产药品，药品注册证书同时是产品的生产许可，也就是说，药品上市许可包含生产许可。

新药品管理法第二十五条规定，国务院药品监督管理部门在审批药品时，对药品的质量标准、生产工艺、标签和说明书一并核准；

第四十四条规定，药品应当按照国家药品标准和经药品监督管理部门核准的生产工艺进行生产；

第三十二条规定，药品上市许可持有人可以自行生产药品，也可以委托药品生产企业生产。

《药品注册管理办法》第三十九条规定，药品注册证书载明药品批准文号、持有人、生产企业等信息；经核准的药品生产工艺、质量标准、说明书和标签作为药品注册证书的附件一并发给申请人，必要时还应当附药品上市后研究要求；药品批准上市后，持有人应当按照国家药品监督管理局核准的生产工艺和质量标准生产药品，并按照药品生产质量管理规范要求进行细化和实施。

上述条款说明，药品上市许可包含生产企业信息、生产工艺和质量标准等生产药品的要求，也佐证了持有人在取得药品上市许可的同时也获得了产品的生产许可。

实际上，“生产”和“上市”都需要许可的情形下，上市许可与生产许可很难分离。

如果企业获得了“生产许可”却没有“上市许可”，生产出的产品将不能销售，不能上市，“生产许可”失去意义；如果企业获得了“上市许可”却没有“生产许可”，企业“上市”的产品没有来源，产品上市无法实现。

因此，对于境内生产的药品，“生产”和“上市”都设定许可的话，上市许可与生产许可很难分离。

境外生产药品
上市许可的不同

药品管理法第二条规定，中华人民共和国境内从事药品研制、生产、经营、使用和监督管理活动，适用本法。

对于境外生产的药品，生产行为发生在境外，不适用我国药品管理法，我国药监部门不能对境外企业采取暂停、禁止生产等监管措施，也就没有必要给境外企业发放对应的生产许可，对境外生产的要求都是通过对进口产品的监管延伸过来。

例如，既往对境外药企进行生产现场检查，发现不符合GMP或者未按照注册工艺生产的，采取的措施不是要求暂停生产，而是暂停产品进口。因此境外生产药品的上市许可，不包含生产许可，是药品的进口许可。

建议
进一步明确“药品上市许可”内涵

区分境内外生产药品上市许可的不同，能针对性地对境内外持有人制定不同的监管要求。

例如，实施条例征求意见稿第四十二条要求，“药品上市许可持有人应当按照国务院药品监督管理部门的规定取得药品生产许可证”，因为不能直接监管境外的药品生产行为，对境外持有人发放药品生产许可证很难执行，因此建议修改为“境内持有人”应取得药品生产许可证；

第五十九条“药品生产场地在境外的，其生产活动应当符合法律、法规、规章、标准和规范的相关要求”，境外场地的生产活动，可能与境内上市药品相关，也可能生产的产品不在境内上市，只有与境内上市药品相关的生产活动，才有必要监管，才能提出相关要求；

因此，建议修改为“境内上市药品在境外生产的，其生产活动应当符合法律、法规、规章、标准和规范的相关要求”，明确是境内上市药品的境外生产活动，应符合法律法规等相关要求。

明确境内生产药品的上市许可包含生产许可，有助于理顺持有人与药品生产的关系，有助于理解持有人为什么需要取得药品生产许可证，更有助于区分持有人与受托药品生产企业获准进行生产活动的范围，以及违反时应承担的责任。

生产环节是药品监管的重点环节，药品管理法禁止未取得药品批准证明文件生产药品，药品注册证书作为允许药品上市和允许生产该药品的药品批准证明文件，载明药品批准文号、持有人、生产企业等信息，并附有药品的质量标准、生产工艺、标签和说明书。

从生产许可的角度，应明确持有人和受托药品生产企业在药品注册证书中各自的法律地位，明确法律规定的与药品注册证书相关的生产要求是对一方还是双方的要求，等等。

例如，受托生产企业依据药品注册证书可以从事该产品的那些生产活动？按所附生产工艺生产，符合所附质量标准是否是对受托药品生产企业的法定要求，如有违反应承担什么责任？新药品管理法第四十七条规定，“药品生产企业应当对药品进行质量检验。不符合国家药品标准的，不得出厂”，是否应同时要求符合药品注册标准？

进一步分析、探讨“药品上市许可”的内涵，会促进持有人制度的完善，本文仅从取得“药品上市许可”后允许从事活动的角度进行探讨，“药品上市许可”与持有人制度有着全方位、更紧密的联系。