对于不熟悉美国FDA医药监管和实施细则的中国医疗器械出口企业而言，厘清中美监管各项合规细微差别的任务十分艰巨。如今，制造商们既要保持两位数的高增长率、持续研发产品保持创新，也要面对逆经济周期发展的压力，以及运营开销不断拮据的困境。在此大环境下，如何合理应对医药监管变得越发棘手。

但是，对于那些有野心打入美国市场的中国医疗器械制造商们，面对中美监管中存在的差异，做到符合美国监管要求，尤其是符合美国食品药品监管局（FDA）的监管要求显得尤为重要。美国食品药品监管局FDA主要负责针对进入美国市场的各类产品制定监管规则，并针对监管规则进行系统化管理。具体来说，FDA的首要任务是制定和实施与医疗器械生产相关的规章制度，同时包括与体外诊断设备相关的规定。沃顿商学院最新研究发现，FDA已在世界范围内建立了完善的医疗器械监管机制。相比于同业，FDA可以让患者们受益更多。诸多前瞻性的项目都很好的体现了FDA的优越性；比如FDA推动的一项专注于医疗创新的项目(“MedicalDeviceInnovationInitiative”)，该项目遵循医药监管体系的最高要求，以高标准、科学、安全著称。

自2008年至2014年，FDA实施的境外检查数量增长超过两倍，值得一提的是，中国已成为高频检查地区之一。对于打算把美国作为全球化发展目的地的中国医疗器械制造商们而言，该趋势意味着挑战巨大。境外监管合规已成为制造厂商们不断发展，走向成熟的头号阻力。

在与FDA专家和顾问们一道帮助中国医疗器械制造商接受合规审查，培训员工，接受审计检查的同时，中国企业们常常发现合规压力巨大，形势严峻。然而，解密FDA的监管黑盒，深谙未知市场的准入许可和摸清监管的灰色地带，对中国企业来说更是困难重重。某些情况下，FDA严厉而未知的监管版图使得一些企图进入美国市场的中国企业望而却步，并削弱了其竞争力。此类情况也出现在其他国家监管机构，通常他们在落实监管要求前，常常观望FDA的监管态度。另一方面，一些企业逆势而为，在时间和成本的压力下逃避监管；很多制造商（尤其是新兴企业）在没有外部专业顾问指导的情况下，宁愿冒着违规风险，也不愿将质量检测体系嵌入到商业流程中。

然而监管处罚的风险是客观存在的，制造商们应该期待FDA的现场检查趋于规范化。警告函是FDA启动合规流程检查最为常见的方式。境内外的医疗器械制造商收到的警告函中，都明确指出了其生产运营中存在的缺陷。根据警告函，FDA会确保在后续的审计中针对特定事项和潜在隐患进行复查。一旦警告函发放，FDA频繁进行现场检查的可能性就会增大。收到警告函的某些公司很可能被FDA列入观察名单。而此举对于那些想在美国扩大生产和销售规模的公司而言，意义重大。

2015年十月，中国在“十三五”规划中列出了核心投资主题，其中强调了医疗器械和医疗诊断，两者被视为支持中国医疗健康事业发展的重要经济支柱。FDA中国，通过其地方办事处和相关部门强调，中国出口企业不仅需要符合监管要求，还要加强在合规、数据真实性、产品设计、制造、包装、标签、仓储、安装和服务流程方面的良好生产规范（GMPs）建设。以前，中国很多器械生产和药品生产中用到的基础设施（诸如除尘室）没有达到西方国家标准，但是近年来情况有明显好转，FDA发出的警告函数量在近几年也有明显下降。该趋势意味着医疗企业制造商们已将积极应对监管合规视为企业责任，良好的合规意识帮助制造商们打造了一条安全的全球供应链。



让制造商避免监管处罚的重要步骤

医疗器械制造商们需要避免出现质量违规的情况，以免危及其进入美国高端医疗市场。为符合FDA质量体系要求，制造商们需要建立规范化，系统化的质量检查流程，确保流程详细备案，以便日后应对合规审计。

对于那些经常违背FDA规则的中国企业，常见陷阱出现在产品设计变化上。即便是产品的简单更改，表面看起来微不足道，实际上也会涉及到重要的合规事宜。例如由于供应商更换引起的数字化界面更新、制造设备更新、软件升级、生产流程优化，企业可能认为只是多调整了一点外观装饰而已。同样，企业也可能忽略包装、标签以及流程上的变化带来的实质性影响。

然而，FDA要求更严格，任何产品上的细微改变和生产过程中的流程变更，都需要预先在严格控制的基础上进行全面评估，并在备案后方可应用到产品上。对于企业遵守FDA监管法规来说，此类变化的合理控制显得十分重要，有必要将其严格融入到公司的质检体系中去。

同时，对于公司来说，管理层不仅仅是承担违规带来的处罚，更应该在公司产品和生产流程的质量管理上承担重大责任。通常情况下，质量管理责任若委托给指定部门负责人，如质量监测经理，那么他或她需要直接向管理层汇报。

最终，建立一个健康、全面、细致的质量管理系统是避免监管责罚最直接的解决方案。FDA在“联邦法规第21条”CodeofFederalRegulationsTitle21(21CFR))中列出了具体的指导意见。这份具有普遍适用性的规章制度已公布在联邦登记处，该制度已全面覆盖了从产品设计到生产的整个医疗产品价值链。作为全球范围内其他监管机构的重要参考，FDA在自2015年实行至今的生产规范(GMPs)要求里更新了指导意见，内容涵盖了复合产品在单一实体结构下开发周期中的各个环节。该项指导意见被视为是在联合设备基础上的综合创新，也是在此方向上向前迈出的重要一步。未来系统化的质量管理将会成为一种基本的运营模式，指导医疗器械制造商在复杂的生态系统中不断发展进步，在符合FDA监管要求的基础上，对价值链上的各个环节进行管理。一般而言，理想的质量管理体系应该从设计、原材料、备案、设备、设施、工艺和预防措施等方面进行全面把控。重要的是，只有建立在合理监管基础上的管理方式才能够为企业营造更好的质量管理环境。

魔鬼在于细节

医疗器械制造商发现FDA合规准则较复杂，尤其是当规则不明确，或者留有解释余地时。对企业来说，达到合规标准的有效措施是进行差距评估，即识别制造商合规现状与要求的合规水平，以及业内最优实践之间的差距，常用的解决办法包括自我审计评估。FDA的模拟质量评估能够让制造商对比预设基准，从而评估其表现。同时模拟质量评估也有益于建立行之有效的合规策略。在此基础上，制造商应该对照所有监管要求做系统化复查，确保没有任何要求被遗漏。一个常见问题是，制造商们需要确保整个流程能够在中国企业的质量系统中备案。对于合规要求的诠释可能遇到新的困难；例如，一个经理的签名，无论是出于对处理投诉的支持，还是无记录证明时对缺陷的纠正，都可能被FDA质量系统规则（FDAQualitySystemRegulation(QSR)）认为违规。在这方面，公司应该借助良好的技术架构和IT实施策略来实现自动反馈和数据分析，并通过启用实时纠正方案，来确保质量缺陷的实时跟踪。在某些情况下，当制造商收到FDA警告函时，可根据警告函内容，通过历史数据来为自己辩护。

产品或生产流程发生变更时所面临的质量管控挑战：行为准则

●非正式沟通：避免私下口头决定。申请发起人应当遵循书面审批流程，将申请正式变更的表格递交至变更管理委员会完成审批。

●申请资料不全：整个流程中，任何决策应做书面备份，包括支持变更的数据验证和数据确认，实施计划，以及生效时间。

●培训不足：有效的员工培训对FDAQSR管理体系非常重要。FDA有可能怀疑变更时出现的实施误差是培训不充分所导致的。

●综合管理办法：确保该质量体系能够实现从变更申请发起，审核，评估，审批，实施到最终备案的全流程管理。

让制造商们困扰的是，FDA通常会在让他们自主进行质量管控的时候留出发散空间。例如，制造商需要对已有设备变更承担责任，保证设备能够安全有效的运行。因此，系统化流程变更管理也被认为是质量管理体系至关重要的一部分。具体来说，医疗器械设备管理设计得过程中，需要对整个研发周期中的所有设计变化进行审查，以确保所有变化符合管理要求。

事实上，医疗器械制造商可能违反FDA质量体系的潜在风险有如下四个方面：

第一，美国FDA21CFR820.30(a)明确规定，如果制造商缺乏监控程序设计和书面备案，就不能够证明他们具备程序设计监控能力和拥有相应的书面备案。

第二，缺乏更正协议和预防措施。依据美国FDA21CFR820.100(a)，公司仅提供更正措施和预防措施（CAPA）的大体形式，实际上并未引用任何与更正措施和预防措施CAPA相关的程序化训练，也未开始应用CAPA体系。

第三，依据美国FDA21CFR820.20(a)，管理层未能确保质量管理制度化，以及缺乏完善的，已备案的，操作性强的质量管理规定和工作目标。

最后，依据美国FDA21CFR820.20(c)，企业没有建立符合管理层审查标准的审查机制。最终，忽略上述任何一点或者以上提及的全部质量管控措施都有可能对企业造成深远影响。

从历史角度来看，医疗器械行业盈利空间巨大，尤其在当今美国乃至全球多数地区进入老龄化社会的趋势下，该行业能够抵御经济下行带来的风险。通过帮助医疗器械制造商加速在市场上资本化的进程，FDA合规专家和顾问将会对制造商进行合规指导，以应对FDAQSR以及ISOFDIS13485的监管要求。同时，他们还提供培训，指导公司与FDA合作，了解监管义务，以及根据质量体系的合规要求对现有业务实施整合，以确保两者兼容并包。随着FDA境外监管要求的日益收紧，应该有定期对话，确保企业与中国FDA定期沟通，以便及时了解合规要求上的最新动态，使得中国医疗器械制造商们在一个公平的竞争环境内发展。